许青萍:提高制度执行力的微观思考——学习党的十九届四中全会精神的体会

在党的十九届四中全会上通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题的决定》中,两次提到 “执行力”。在第五部分坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系中,明确提出“创新行政管理和服务方式,加快推进全国一体化政务服务平台建设,健全强有力的行政执行系统,提高政府执行力和公信力。”;在第十五部分加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导中,明确提出“坚持党管干部原则,落实好干部标准,树立正确用人导向,把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。”前者主要是对政府工作的要求,后者是把制度执行力纳入干部队伍建设中,进一步丰富了“好干部”的内涵。十五次提到了“执行”,同样是在《决定》的第十五部分,对制度执行要求有一段集中的阐述。原文很精彩。“制度的生命力在于执行。各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识,带头维护制度权威,做制度执行的表率,带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。健全权威高效的制度执行机制,加强对制度执行的监督,坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。”

由此可见,坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化必须要提高制度执行力。个人认为提高制度执行力可以从宏观和微观这两个在实践中难以分辨的方面进行理性思考。 

我这里仅仅从微观角度就提高制度执行力谈点想法。从微观角度,这里涉及到的制度就只是在中国特色社会主义制度中起四梁八柱作用的根本制度、基本制度、重要制度中的重要制度。其制度整合力、制度吸纳力均低于根本制度和基本制度,但是它对制度执行力的要求应该更高。

从微观上,制度执行力有问题,其实是制度本身有问题或者是制度方案没有得到真正的认同。

 

一、制度本身有问题:制度不可执行

 

按照1993年诺贝尔经济学奖获得者,道格拉斯·诺斯的观点,“制度是个社会的游戏规则,更规范的讲,它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”。他将制度分为三种类型即正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制。正式规则又称正式制度,是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则及契约等法律法规,以及由这些规则构成的社会的等级结构,包括从宪法到成文法与普通法,再到明细的规则和个别契约等,它们共同构成人们行为的激励和约束;非正式规则是人们在长期实践中无意识形成的,具有持久的生命力,并构成世代相传的文化的一部分,包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素;实施机制是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排,它是制度安排中的关键一环。这三部分构成完整的制度内涵,是一个不可分割的整体。

基于有限样本分析,制度不可执行由以下主要情况引起:

(一)制度的时效性差

出台过早或者过晚,“鸡鸣效应”。

(二)制度的针对性乱

制度没有抓住实质的东西;“既要……又要…….”思维。

(三)制度的适当性弱

过严或者过松:过严不敢用,过松如虚设。

(四)制度的取向性不明

奖励取向、惩罚取向、公平取向、效率取向……?

(五)制度的可接受性不足

与一贯认知反差太大;与常识相去甚远;专业术语、词汇太多,难以理解的内容太多。

(六)制度的系统性不够

制度要素不全、层次不清楚。

(七)制度的严肃性欠缺

出台制度不够严谨——朝令夕改;考虑到内外部情况的变化、制度制定得太细、没有考虑用文化来弥补制度的不足。

(八)制度执行过程过于烦琐

没有“三讲四化”,即:讲效率、讲结果、讲平衡;复杂的过程简单化、简单化的内容量化、量化的因素流程化、流程化的因素框架化。

因此提高制度执行力,要从制定制度时做起,避免上述问题出现,使制度可执行。

 

二、制度没有得到真正的认同

 

九十年代美国军方提出一个概念VUCA,用于概括我们今天所处的这个充满了易变性(Volatility)、不确定性(Uncertainty)、复杂性(Complexity)和模糊性(Ambiguity)的时代特征。现在这个词在不同领域都得到运用,尤其是管理活动中。易变性、不确定性、复杂性和模糊性使得这个VUCA时代的人们,想法多、意见多、建议多、观点多。管理大师、全球最著名的变革理论家约翰·P·科特“来自研究此类问题的人士告诉我们”:“我们一周内碰到的建议、想法、计划或要求多达1万条。这些信息书面的口头的和视觉的都有。一年52周,乘以1万,得到的是52万条建议、计划或想法,其中有绝佳的,还有较好的,但许多都不是好主意,不少还很荒谬,一些甚至很危险。”(【美】约翰P科特、罗恩A怀特海德《认同—赢取支持的艺术》,机械工业出版社2019年8月版P088)。这些不同的想法、意见、建议、观点往往在一项好的制度通过时进行扼杀,结果可能是制度胎死腹中,或者执行半途而废或者达不到预期效果。

科特认为那些扼杀好的制度的人,利用了混淆视听、无限拖延、制造恐慌、冷嘲热讽和人身攻击四种策略。麻烦的是利用这些策略的动机因人而异,有人是真心想确保做出正确的决策,有人对好制度好方案就是很焦虑、很自我、很生气,或者非常喜欢摆布人。“通常很难猜到他人的动机是什么。”

更麻烦的是放任这些观点,制度执行力将无从谈起。因此要赢得充分而真实的认同,以保证制度执行力。

要赢得充分而真实的认同要积极回应,回应应该坚持五个原则避免五大误区。五个原则是:不害怕反对者;简单简洁地回应;尊重每一个人;依靠在场的每一个人;预测可能遇到的抨击。与之相联系,要避免的五大误区为:阻止反对者参与;海量数据+长篇大论的解释;以嘲讽、傲慢或过度的反击方式挫败对方;关注有失公允、不合常理、尖酸刻薄的言论;即兴发挥。

制度制定过程中充分考虑了制度的可执行性,借制度讨论和通过的机会,以对可能存在的混淆视听、无限拖延、制造恐慌、冷嘲热讽和人身攻击策略进行积极回应,从而赢得绝大多数的认同和支持,那么提高制度执行力就从开端上有了保证。


许青萍 省委党校(华纳国际赌场app)公共管理教研部主任、教授

(审核:朱锐勋)

(编辑:任成斗)